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酒泉市政府债务风险化解规划

来源:        时间:2017年12月15日

为了完善政府债务风险评估和预警机制,切实防范和化解我市财政金融风险,根据《财政部关于通报2016年地方政府债务风险评估和预警结果的函》《甘肃省政府性债务风险应急处置预案》《酒泉市政府性债务风险应急处置预案》要求,结合我市债务现状,提出如下风险化解规划。

一、我市政府债务的形成及原因分析

(一)我市政府债务的形成

“十二五”期间,为了加快城镇化进程,加大基础设施建设力度,市政府通过银行贷款、发行企业债券、发行信托理财产品、BT模式回购、争取国际金融组织贷款等融资渠道筹措建设资金,先后完成了酒泉新城区二期开发、北大河生态治理、老城区市政基础设施改造等一大批城市基础设施建设项目,使酒泉城区面貌发生了显著变化。城市规模大幅拓展,环境压力有效缓解,城市供水、供暖、供气以及群众日常出行、文化活动等公用设施明显改善,人民群众在城市建设中得到了更多便利实惠。但与此同时,政府也累计形成了一定规模的债务。截止2016年底,市级政府一般债务率60.6%,专项债务率137.4%,专项债务率超过了100%的风险预警线,被财政部列入债务风险地区提示名单。

(二)专项债务率超过警戒线原因分析

经过认真分析,造成我市债务率超过风险预警线的原因主要有以下三点:

一是财政收入增长缓慢。我市市级财源结构单一,财政收入增长的后劲不足,在经历了“十二五”期间的快速增长期后,2014年以来受经济低迷和国家结构性减税政策的影响,财政收入增长速度逐年放缓,财政容债能力始终没有得到有效提升。虽然市政府每年都通过优化资金结构、盘活存量资金、申请置换债券等方式化解到期债务、偿还银行利息,但由于缺乏增量资金,存量债务总额始终未得到有效减少,造成政府债务率居高不下。

二是保发展和保民生压力大。一方面我市工业基础薄弱,二、三产业发展缓慢,自然环境恶劣,吸引投资的能力不强。另一方面加快发展、保障人民生产生活是财政的主要责任和主要任务,为此,政府加大投入完善基础条件,开展融资举借加快发展,这也是导致债务基数过大,债务风险增大的一个重要原因。

三是“土地财政”大幅降温。我市房地产市场在经过几年的高速扩张后,从2015年开始陷入低迷期,开发商拿地热情逐渐降温,土地出让速度明显放缓,土地收入远远跟不上偿债需要,致使用土地出让收入偿还债务的计划没有如期实现。

二、债务化解目标及措施

(一)化解目标

通过三年左右时间,到2019年底,将专项债务率指标控制在100%以内(注释:降低债务率主要通过增加政府性基金收入和用自有财力偿还存量专项债务的两个途径来实现,预计2018可降低17个百分点,2019年再降低24个百分点,最终将专项债务率降低至96%左右),一般债务率不突破100%,逐步实现规模可控、结构合理的债务管理目标。

(二)化解措施

1.培植财源抓收入,保障偿债资金来源。按照“稳固壮大基础财源、培育做强新兴财源、强化收入征收管理”的思路,综合运用税收杠杆和政策工具,服务支持重点税源企业稳定发展,税收贡献大的产业和项目加快发展;引导项目、资金、人才、技术等资源向战略性新兴产业汇集,培育优势企业,稳步扩大税基;加快培育地方财源产业支撑体系,不断增强财政实力。坚持依法治税,强化收入预测和分析,加大城市经营性土地整理、储备,积极盘活闲置国有资产,完善非税收入征缴机制和监督体系,确保财政收入稳定增加,为偿还债务提供稳定的资金来源。

2.积极筹集资金,逐年消化存量债务。一是财政优先保障政府债务还本付息支出。在编制年度预算时,在保证人员工资、机构运行、民生支出的基础上,将政府债务还本付息资金列入财政优先保障范围,用预算内资金逐年化解存量债务。二是持续优化财政支出结构,大力压减一般性支出和新增政府性建设项目预算,从严控制“三公”经费及会议费、培训费、节会等支出,合理加大债务还本支出预算,腾出财力空间优先安排清偿到期债务。三是加大资金统筹力度,积极盘活财政存量资金,盘活资金优先用于偿还政府债务。

3.严控债务增量,实行政府债务限额管理。严格落实国务院和省政府关于规范政府举债行为和加强政府债务管控的各项制度措施,按照“控制规模、优化结构、压降成本、规范管理、防范风险”的总体要求,全面加强政府债务管控。严格在政府限额之内按程序举借债务,并积极化解存量债务,从根本上控制、规范地方政府债务的增量。

4.加大债券置换力度,优化存量债务结构。加强与债权人协商沟通,积极申请省政府发行的地方政府债券额度,逐步置换存量债务中的融资贷款。通过2年努力,到2018年底将存量债务中的所有融资贷款置换为地方政府债券,以达到减轻利息负担、实现期限延展、优化债务结构的目的。

5.全面甄别清理,严格防控隐形债务。进一步厘清政府和各融资平台之间的关系,剥离平台公司政府融资职能,按照现代企业制度的要求,通过职能调整、企业转型等方式,使各融资平台公司成为自负盈亏的独立市场法人,实现市场化运作、实体化经营的目标。真正隔离财政与融资平台的关系,政府以及财政对融资平台的债务不承担偿还责任。除法律或相关规定另有要求外,市级政府不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,做到与政府信用的严格隔离,严格防控债务风险。

6.创新政府投融资体制,减轻政府投资压力。抓住经济建设需求与社会资本投资需求的契合点,积极推行设立投资基金、大力推广和运用PPP模式、扩大政府购买服务范围,通过特许经营、购买服务、股权合作等形式,放大财政资金引导效应,引导社会资本进入公共服务、生态建设、基础设施等领域。对具有一定经营收益的存量项目进行改造,多管齐下减轻财政投资压力,化解政府债务。

三、债务风险化解的保障措施

(一)推行政府债务全口径预算管理。在政府债券、外债转贷等债务纳入预算管理的基础上,逐步将包括政府负有直接偿还责任、担保责任和一定范围救助责任的所有政府债务(含或有债务)分类纳入预算管理,不断增强预算的科学性和完整性,切实 加强预算管控力度。进一步规范债务资金管理和会计核算,主动接受人大监督,及时向市人大或常委会进行报告,政府债务情况自觉接受人大监督。

(二)加强债务风险防控和应急处置机制建设。严格落实限额管理的规定,严格控制债务增长。以制定此次债务风险化解规划为起点,进一步健全我市政府债务风险预警和应急处置机制,综合运用债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等风险指标,认真评估我市各级政府整体偿债能力、债务增长速度、当期偿债压力、政府履约能力。完善应急处置配套措施,一旦发现债务风险超过或逼近警戒线,及时启动应急处置预案,通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式,多渠道筹集资金消化存量债务,将债务风险指标控制到警戒线以内。

(三)强化债务风险防控工作组织保障。树立正确的政绩观和科学的发展观,将政府债务纳入党政领导干部政绩考核范围,建立人大监督、政府负责、财政部门会同有关单位具体落实的组织保障体系,加强债务风险防控工作合力。加大对违法举债担保行为的惩处力度,凡政府公益性项目建设确需举借政府债务的,严格依法在限额内通过申请省政府发行的政府债券解决,通过企业融资的,应坚持市场化运作,不得变相举借政府债务。对违法举借债务、违反规定替企业偿债以及在国务院批准的外债转贷以外为其他债务提供担保的部门单位,依据预算法和担保法有关规定追究相关责任人的责任,并向社会公开。